У той час як в Україні вирує війна, у Відні дипломатія знаходиться на порозі перемоги.
Попри все, учасники переговорів готові відновити іранську ядерну угоду та заблокувати шляхи Ірану до створення ядерної зброї – найважливіший інтерес США.
За словами офіційних осіб, знайомих із проектом угоди, поширеним у Європі та Тегерані у другій половині серпня, Іран знову відмовиться від своїх запасів збагаченого урану, крім 300 кг, збагачених на нижчому рівні. Він також припинить збагачення урану до рівня вище 3,67% та виведе із експлуатації тисячі сучасних центрифуг. Іран також не матиме шляху до створення ядерної зброї на основі плутонію. Можливо, найважливіше, що його ядерна програма буде повністю відкрита для постійних інспекцій МАГАТЕ.
Якщо угода буде офіційно ухвалена, вона стане значним проривом для національної безпеки США та стабільності на Близькому Сході.
Замість того, щоб боротися з Іраном, що наближається до бомби, США тепер можуть розраховувати на те, що іранська ядерна програма буде замкнена в коробці принаймні протягом наступних двох років.
Наслідки виходу Трампа з початкової угоди 2015 року, коли Іран повернувся до швидкого розширення своєї ядерної програми і як ніколи наблизився до того, щоб мати матеріал для ядерної зброї, ясно показують, що США краще жити з угодою, ніж без неї.
Але в нинішньому вигляді нова ітерація JCPOA буде в кращому разі хиткою.
Критики стверджуватимуть, що новий договір швидше коротший і слабший, ніж довший і сильніший. Деякі з цих аргументів мають підстави.
Можливість прориву Ірану - кількість часу, який знадобиться Тегерану, щоб накопичити матеріал для створення ядерної бомби - становитиме шість-дев'ять місяців замість початкових 12 місяців.
Проте з погляду нерозповсюдження навіть півроку значно перевершують нинішню здатність Тегерана до прориву, що становить приблизно кілька днів.
І якщо початкове JCPOA передбачало обмеження на ядерну програму Ірану на строк до 20 років, то оновлена угода може продовжитися лише доти, доки в Білому домі перебуває демократ, оскільки ключові лідери республіканців вже публічно пообіцяли знищити угоду, якщо 2024 року буде обрано республіканця.
Однак основні причини, через які нове JCPOA є більш крихким, не внутрішні, а зовнішні.
В даний час як у Тегерані, так і в інших столицях світу глибоко вкоренилася недовіра до здатності Вашингтона дотримуватись міжнародних угод.
У нинішнього політичного керівництва США та Ірану також мало внутрішніх стимулів для того, щоб вийти за межі спільної ворожнечі.
У результаті нова іранська угода може з'явитися у стратегічному контексті, який швидше зменшить, ніж збільшить її довговічність.
Тим не менш, обидві сторони можуть зробити кроки для вирішення цих проблем і зробити угоду довговічнішою. Інакше навіть цей історичний прорив може стати лише провісником ще небезпечнішої кризи.
Що руйнує довіру
Однією з найважливіших відмінностей між первісною ядерною угодою та її нинішньою відродженою версією є дипломатична обстановка, в якій вона здійснюється.
На момент укладання JCPOA у 2015 році понад два роки прямих переговорів між США та Іраном віч-на-віч дозволили створити певний рівень довіри між двома противниками. Під час другого терміну президента Обами держсекретар Керрі провів більше часу зі своїм іранським колегою, міністром закордонних справ Джавадом Заріфом, ніж із будь-яким іншим іноземним лідером. Після першої зустрічі у вересні 2013 року вони обмінялися номерами телефонів і регулярно переписувалися.
Цей зв'язок виявився корисним далеко за межами ядерних переговорів, як, наприклад, коли кілька американських моряків випадково дрейфували до іранських вод у січні 2016 року. Зарифу і Керрі знадобилося лише п'ять телефонних дзвінків і менше 16 годин, щоб добитися звільнення моряків, що могло б стати серйозною кризою, якби це сталося до прийняття JCPOA.
З іншого боку, переговори щодо оновленого JCPOA велися не провідними дипломатами США та Ірану, а призначеними посланцями з обох сторін, які ще мають поговорити один з одним; Іран відмовився від прямих переговорів.
Замість того, щоб зміцнювати довіру, останні 16 місяців непрямих переговорів найчастіше виснажують її.
Розбіжність очікувань є ключовою причиною такої динаміки.
Хоча Іран розширив частину своєї ядерної програми на помсту за зраду угоди Трампом, він так і не вийшов з угоди, сподіваючись, що США повернуться до неї, як тільки Трамп залишить Білий дім.
Азартна гра Тегерана була заснована на прийнятті бажаного за дійсне.
Як кандидат у президенти, Байден назвав вихід Трампа з угоди "самопричиненою катастрофою". Він приєднався до всіх, крім одного, кандидатів у президенти від Демократичної партії 2020 року, пообіцявши швидко та беззастережно повернутися до угоди. Повернення до угоди було навіть включено до платформи Демократичної партії на 2020 рік.
Рішення Байдена не повертатись швидко до угоди приголомшило іранських чиновників.
Але, вступивши на посаду, Байден не поспішав. Замість того, щоб у перший же день видати указ про повернення до угоди, як він зробив це з Паризькою угодою щодо клімату та взаємодією США із ВООЗ, він вважав за краще залишити в силі іранські санкції Трампа.
Потім Байден витратив цінні місяці на консультації з Ізраїлем, ОАЕ та Саудівською Аравією, які є затятими противниками угоди.
У квітні 2021 року генерал-майор Таль Кальман, голова іранського управління ізраїльських збройних сил, похвалив адміністрацію Байдена за "виконання своїх обіцянок [перед Ізраїлем]". Байден поставив собі за мету "вислухати, а не поспішати з укладанням нової угоди", - сказав він виданню Jewish News Syndicate.
Затримка Байдена частково була покликана розвіяти побоювання цих союзників, що відновлення JCPOA призведе до більш широкої відлиги між США та Іраном.
На відміну від Обами, який витратив місяці на те, щоб покращити характер американо-іранських відносин, Байден не вжив жодних заходів щодо зміцнення довіри. Натомість, щоб не підігрівати занепокоєння партнерів Вашингтона, він наполягав на тому, щоб Іран зробив перший крок - незважаючи на те, що саме США вийшли з угоди.
Рішення Байдена не повертатися швидко до угоди приголомшило іранських чиновників, які дійшли висновку, що він прагне продовжити санкції Трампа, щоб змусити Іран прийняти жорсткіші умови.
У січні 2021 року Насер Хадіан, радник іранського уряду, очолюваного на той час президентом Хасаном Роухані, сказав в інтерв'ю The New Yorker, що якщо Байден не зробить жодних дій, то "всі основні іранські фракції наполягатимуть на тому, щоб Іран збільшив усі аспекти своєї ядерної програми". Саме це й сталося.
Після того, як стало ясно, що Байден не повернеться до угоди, Тегеран почав швидко розширювати свою програму збагачення урану. До травня 2021 року Іран встановив майже 2 000 сучасних центрифуг, перевищивши їхню кількість як до ув'язнення JCPOA, так і під час президентства Трампа.
Через місяць, після передбачуваної атаки Ізраїлю на ядерний об'єкт у Натанзі, Іран вперше підвищив рівень збагачення урану до 60%, що небезпечно наблизило його до виробництва збройового урану.
Ці кроки означали, що атмосфера вже була отруєна, коли 6 квітня 2021 року розпочалися переговори.
Понад те, в Ірані розпочався політичний сезон: до президентських виборів залишалося менше трьох місяців.
Відмова Ірану від прямих переговорів зі США також зробила дипломатію менш ефективною та практично марною для зміцнення довіри.
Після вступу на посаду в серпні новий президент Ірану, консервативний Ебрахім Раїсі, заявив, що не вважає ядерну угоду пріоритетом і не бачить особливих перспектив у зближенні із Заходом. Він обрав Алі Багері Кані, провідного противника JCPOA, як переговорника з ядерної проблеми.
Команді Раїсі були потрібні місяці для перегляду попередніх переговорів, тоді як Іран продовжував додавати центрифуги і накопичувати збагачений уран, що підігрівало підозри у Вашингтоні, що Іран просто тягне час до того моменту, коли він стане ядерною державою де-факто.
У жовтні 2021 року все більш розчарований держсекретар Блінкен попередив Іран, що США "готові звернутися до інших варіантів", якщо Тегеран не змінить курс, побічно загрожуючи військовими діями.
Менш як за рік надії на нову іранську угоду, здавалося, було зруйновано.
У перші місяці 2021 року Байден уповільнив процес, розчарувавши іранців та підігрів їх підозри.
До третього кварталу того ж року саме Іран почав гальмувати дипломатію.
Передбачувано, що зволікання Тегерана тільки ще більше підірвало довіру та добру волю.
Те, що двом сторонам вдалося відновити переговори і довести їх до фінальної стадії в серпні 2022 року - це прямий результат найголовнішої істини успішної дипломатії: прояв гнучкості.
Замість покладатися виключно на тиск і примус, і США, і Іран пішли на поступки, щоб отримати поступки. Але чи може це досягнення виявитися довговічним?
Стеля, а не підлога
З огляду на нинішній стан американо-іранських відносин, примітно, що прогресу взагалі було досягнуто.
У 2015 році Заріф знаменито заявив, що СВПД - це підлога, а не стеля, вказуючи на те, що СВПД може започаткувати більше потепління у відносинах між двома країнами. "Тепер ми маємо почати розвивати його", - написав він у Твіттері.
Однак відроджене JCPOA, схоже, є стелею, а не підлогою американо-іранських відносин. У його нинішньому вигляді перспективи його розширення невеликі з кількох причин.
По-перше, політична нестабільність і поляризація США зробили будь-які обіцянки США наразі ненадійними.
Ця нова норма, коли від американських президентів більше не можна очікувати на дотримання угод, підписаних їхніми попередниками, ще більше посилила побоювання Тегерана щодо продовження JCPOA.
Примітно, що адміністрація Байдена відкинула прохання Ірану включити обов'язкові механізми, які могли б запобігти другому необґрунтованому виходу США з JCPOA, стверджуючи, що в умовах демократії президент не може пов'язувати руки своїм наступникам.
У результаті зміни, внесені до JCPOA для задоволення вимог Ірану - наприклад, продовження пільгового періоду для іноземних компаній, щоб згорнути торгівлю з Іраном у разі повторного введення санкцій, - не виправдали очікувань Тегерана.
Замість того, щоб підписати ядерну угоду, що нормалізує торгівлю та інвестиції Ірану зі світом, іранські чиновники мали визначити, чи вартий дворічний продаж нафти того, щоб відмовитися від життєво важливих елементів їхньої ядерної програми, і як така угода не залишить їх без важелів впливу у разі відмови США від угоди у 2025 році.
Іран не бачить необхідності шукати зближення зі США, які не заслуговують на довіру.
Додаткову складність становлять поточні геополітичні обставини.
Вторгнення Росії в Україну посилило перевагу уряду Раїсі дивитись на Схід, а не на Захід.
З погляду Тегерана світ став незворотно багатополярним, що створює умови, в яких геополітичні перспективи Ірану як великої регіональної держави покращаться. Згідно з цим мисленням, Європа гостро потребує іранського газу і поглинена загрозою з боку Москви; зростаючі конфлікти Китаю та Росії зі США посилюють потребу обох у зміцненні зв'язків із Тегераном; а роздвоєння світової економіки на Захід та Схід надасть Ірану нових способів уникнути американських санкцій.
Коли навіть деякі з найближчих партнерів Вашингтона, включаючи Саудівську Аравію та ОАЕ, хеджують свої ставки і шукають інші способи забезпечення своєї безпеки, Іран не бачить необхідності шукати зближення зі США, що слабшають і не заслуговують на довіру.
Аналогічні коливання спостерігаються у Вашингтоні.
Адміністрація Байдена, яка не виявляла особливого апетиту до ширшої взаємодії з Іраном, коли президентом був Рухані, ще менше виявляє його з приходом до влади Раїсі.
Викрита іранська змова з метою вбивства Болтона, який обіймав при Трампі посаду радника з національної безпеки, і спроба вбивства Рушді американцем ліванського походження з Нью-Джерсі, який висловлював симпатії до іранської теократії, звичайно, не посилили бажання Білого дому загладити свою вину перед релігійними автократами у Тегерані.
Але, можливо, більш важливим є те, що увага Вашингтона тепер зосереджена на Китаї.
У геополітичному змаганні, яке уявляє собі Байден, велика система альянсів США є критичною перевагою перед Пекіном. Утримувати друзів на стороні Вашингтона дуже важливо, навіть якщо це тягне за собою взаємодію з лідерами, яких інакше можна було б уникати, як це зробив Байден під час свого візиту до Саудівської Аравії у липні 2022 року.
Зважаючи на занепокоєння Ер-Ріяда з приводу ширшого американо-іранського зближення, Вашингтон навряд чи ризикне підштовхнути Саудівську Аравію до зближення з Пекіном задля більшого відкриття відносин із Тегераном.
Для багатьох спостерігачів у Вашингтоні Іран просто не є достатньо привабливим геополітичним призом, щоб виправдати такий ризик.
Саме з цих причин стратеги по обидва боки припускають, що нова ітерація JCPOA навряд чи триватиме до президентства Байдена. Взаємна недовіра та сумніви в міцності угоди роблять її занадто крихкою, щоб витримати вагу американо-іранської напруженості, що росте, на інших фронтах і загрозу майбутнього виходу США з угоди під керівництвом республіканців.
Отже, Вашингтон і Тегеран, ймовірно, проведуть наступні два роки, готуючись до нової кризи 2025 року. Тегеран прагнутиме зробити свою економіку захищеною від санкцій. Вашингтон прагнутиме зробити свій військовий варіант переконливим.
Однак, якщо діяти з розрахунку на те, що нове JCPOA не виживе, його крах може стати пророком, що самовиконується. Якщо Іран, США та ЄС хочуть, щоб оновлене JCPOA збереглося, вони мають діяти належним чином.
Є кілька заходів, які вони можуть зробити, щоб максимально збільшити перспективи виживання угоди.
Розмовляти і вести справи
Для Ірану один із найпростіших кроків щодо зміцнення угоди стосується прямої дипломатії.
Після продовження JCPOA та зняття санкцій відмова Тегерана від прямого діалогу з Вашингтоном все більше здаватиметься необґрунтованою.
Більше того, американо-іранські переговори не повинні обмежуватися обговоренням ядерної угоди між спеціальним посланцем США щодо Ірану Робом Меллі та його іранським колегою Алі Багері-Кані. Натомість діалог між двома країнами має бути нормалізований, наскільки це можливо, шляхом встановлення прямих контактів між Блінкеном та міністром закордонних справ Ірану Хосейном Амір-Абдоллахіаном, а також між радником з національної безпеки США Джейком Салліваном та Алі Шамхані, секретарем Вищої ради національної безпеки Ірану.
Десятиліття без діалогу не відповідають інтересам жодної з країн, а вузький та мінімальний розгляд ядерного досьє мало сприяє зміцненню довіри між двома сторонами.
Поновивши дипломатичні канали, обидві сторони можуть значно знизити витрати майбутніх урядів та адміністрацій на початок переговорів.
Хоча це не гарантує, що майбутня республіканська адміністрація не вийде з JCPOA, пряма взаємодія між двома сторонами може допомогти переконати майбутнього президента GOP дотримуватись угоди.
Проблема тут лежить на іранській стороні, але Тегеран, можливо, зрозумів дурість відмови від діалогу з Вашингтоном. Справді, іранські чиновники сказали мені 2019 року, що, на їхню думку, якби вони вступили в контакт із Трампом на початку 2017 року, він, можливо, не вийшов би з ядерної угоди.
Другий спосіб зміцнити угоду - зробити її більш амбітною.
Останні кілька місяців переговорів були складними, тому що JCPOA не було достатньо широким, щоб виправдати значні політичні жертви, і не було вузьким, щоб зробити його ризики незначними.
Відповідно, зусилля адміністрації Байдена, спрямовані на розширення угоди, в принципі цілком обґрунтовані: необхідні поправки для того, щоб зробити угоду довговічною, важко обґрунтувати, якщо вона не буде розширена.
Найнадійнішим способом забезпечити дотримання угоди з боку США було відкриття прямої американо-іранської торгівлі.
Наприклад, гарантія, яку Іран вимагає від США проти другого виходу з угоди, не була повністю розглянута в оновленому JCPOA, але може і має бути розглянута під час наступних переговорів.
Початкове JCPOA справді надавало таку гарантію - відміну санкцій, але вона поширювалася тільки на Іран.
Розширена угода має зробити ціну порушення угоди більш симетричною всім сторін.
Зрештою Вашингтон не може претендувати на роль гаранта міжнародного порядку, заснованого на правилах, і одночасно наполягати на тому, що від нього не можна очікувати дотримання угод протягом одного політичного циклу.
Проте найнадійнішим способом забезпечити постійне дотримання американською стороною угоди було відкриття прямої американо-іранської торгівлі.
JCPOA скасовує санкції США лише щодо третіх країн. Воно не дозволяє торгівлю між США та Іраном.
Можна домовитися про більш тривалі обмеження ядерної програми Ірану в обмін на відміну основних санкцій США. Це відкрило б іранську економіку для американського бізнесу і створило б те, чого не вистачало початковому JCPOA – потужний електорат у США, який чинитиме опір будь-якому повторенню дурості Трампа в майбутньому.
Прихильники жорсткої лінії в Тегерані, ймовірно, будуть чинити опір такому кроку, але досвід Ірану з JCPOA довів марність покладатися лише на вторинне послаблення санкцій.
Доки американські компанії були відсутні на іранському ринку, вихід з JCPOA практично не надавав ніякого економічного впливу на економіку США.
Третій крок торкається європейських союзників Вашингтона.
Європейські дипломати відіграли найважливішу роль у оновленні ядерної угоди, виступаючи посередниками між США та Іраном.
Європейські уряди можуть відіграти не менш важливу роль у підтримці угоди, включивши Іран до своєї довгострокової політики енергетичної безпеки.
Зараз Тегеран надає мало значення обіцянкам ЄС, оскільки Європа швидко відмовилася від торгівлі з Іраном після того, як Трамп знову запровадив санкції. Але європейські переговорники наполягають на тому, що вторгнення Росії в Україну назавжди змінило їхні геополітичні розрахунки: Іран може допомогти Європі назавжди відмовитися від російського газу, і жоден президент-республіканець не зможе змусити Європу повернутись до російських енергоносіїв.
Незалежно від того, чи виявиться ця оцінка вірною, зміцнення стратегічних енергетичних зв'язків між ЄС та Іраном, тим не менш, допоможе збільшити шанси на те, що оновлене JCPOA діятиме довго, одночасно поглиблюючи вплив Європи на Тегеран та її роль у рамках ядерної угоди.
Контроль над зброєю чи гонка озброєнь?
Проте більш серйозною перешкодою для укладання довгострокової угоди є використання Вашингтоном продажу зброї близькосхідним союзникам для збереження впливу у регіоні.
США не можуть розраховувати на довговічність угоди щодо контролю над озброєннями з Іраном, якщо вони одночасно прагнуть розширити Абрахамські угоди до антиіранського військового альянсу та постачати все більш досконалі системи озброєнь регіональним суперникам Ірану.
Зміцнення регіональних розбіжностей та посилення підозр Ірану щодо своїх сусідів лише дасть Ірану нові стимули для обману угоди та створення ядерного стримування.
Є й інший шлях.
Останні кілька років регіональні держави ініціювали власну дипломатію деескалації, значною мірою за сприяння іракського уряду у рамках так званого Багдадського діалогу. Тегеран і Ер-Ріяд провели кілька раундів переговорів, які допомогли досягти перемир'я у війні в Ємені.
Підтримуючи цей процес і заохочуючи регіональні зусилля щодо вирішення регіональних суперечок, а також зусилля щодо зміцнення економічних зв'язків між країнами Перської затоки та Іраном, США можуть допомогти ще більше прив'язати Тегеран до оновленої ядерної угоди.
Якщо такі кроки будуть успішними, це також створить регіональний опір з боку ключових безпекових партнерів США в Перській затоці другого виходу Америки.
Така динаміка ознаменувала б різку зміну ситуації, що склалася в 2017-18 роках, коли ОАЕ і Саудівська Аравія підштовхували Трампа до відмови від JCPOA.
Багато з цих кроків зустрінуть опір Вашингтону, Тегерану або обох сторін.
Але якщо їх не зроблять, нове JCPOA навряд чи збережеться.
Пережити один вихід американців було нічим іншим, як дивом. Подолання другого, швидше за все, виявиться неможливим.
